[veille] Épilogue quant à l'existence d'une obligation pour l'administration pénitentiaire à fournir des menus confessionnels aux détenus : rejet [CE, 25 févr. 2015, X c. Secrétariat général du gouvernent, n° 375724]

Les revendications visant à obliger l'administration pénitentiaire à fournir des repas confessionnels aux détenus ont animé la jurisprudence administrative récente. Un juge du fond avait d'abord admis cette revendication, formant même une injonction à l'administration de fournir "régulièrement" des menus composés de viande "halal" [TA Grenoble, 7 nov. 2013, M. AB c. Directeur du centre pénitentiaire de Saint-Quentin-Fallavier, n°1302502]. 

L'injonction avait été suspendue par le Conseil d'Etat, au terme d'une procédure rarement utilisée [CE, 16 juillet 2014, Garde des Sceaux, Ministre de la justice c/. M. B., n° 377145 ; voir ici], permettant le prononcé du sursis à exécution d'un jugement annulant pour excès de pouvoir une décision administrative, dès lors que "l'exécution de la décision de première instance attaquée risque d'entraîner des conséquences difficilement réparables et si les moyens énoncés dans la requête paraissent sérieux en l'état de l'instruction" [art. R. 811-17 du Code de justice administrative]. Quant à la première condition, le Conseil d'Etat a estimé que "la distribution au sein du centre pénitentiaire de Saint-Quentin-Fallavier de repas composés de viande "halal" imposerait des travaux d'un montant très élevé et matériellement difficiles à réaliser ou, à supposer l'approvisionnement par un sous-traitant matériellement possible, des coûts qui demeureraient élevés" et "qu'elle entraînerait des évolutions majeures dans le fonctionnement du centre pénitentiaire qui ne pourraient, en cas d'annulation du jugement du tribunal administratif de Grenoble, qu'être très difficilement remises en cause". Quant à la seconde condition, le Conseil d'Etat a estimé que "les moyens tirés de l'atteinte au principe de laïcité et de l'incompatibilité de la mesure ordonnée avec les exigences de la détention apparaissent, en l'état de l'instruction, comme sérieux".

Le juge d'appel avait ultérieurement annulé le jugement [CAA Lyon, 22 juillet 2014, ministre de la justice c/ M. A, req n° 14LY00113 ; voir ici], au motif que "l’administration pénitentiaire ménage [...] un juste équilibre entre les nécessités du service public et les droits des personnes détenues en matière religieuse", par le fait que celle-ci propose, en plus du menu normal, un menu "sans porc" et un menu végétarien, des menus "halal" lors des fêtes religieuses et, à la "cantine", des produits "halal" pouvant, au surplus, être achetés par les détenus.

Le Conseil d'Etat s'est enfin prononcé au fond, saisi de la demande d'annulation pour excès de pouvoir d'une décision implicite de rejet du Premier ministre concernant une demande d'abrogation de différentes dispositions réglementaires du Code de procédure pénale organisant l'alimentation des détenus en établissement pénitentiaire [CE,  25 févr. 2015, X c. Secrétariat général du gouvernent, n° 375724]. Il a considéré que "l'observation de prescriptions alimentaires peut être regardée comme une manifestation directe de croyances et pratiques religieuses au sens de l'article 9 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales", mais que les "dispositions critiquées, qui visent à permettre l'exercice par les personnes détenues de leurs convictions religieuses en matière d'alimentation sans toutefois imposer à l'administration de garantir, en toute circonstance, une alimentation respectant ces convictions, ne peuvent être regardées, eu égard à l'objectif d'intérêt général du maintien du bon ordre des établissements pénitentiaires et aux contraintes matérielles propres à la gestion de ces établissements, comme portant une atteinte excessive au droit de ces derniers de pratiquer leur religion".

[obs.] Droit disciplinaire et privation de liberté : les occasions manquées du Conseil constitutionnel [à propos de Cons. const., déc. n° 2014-450 QPC du 27 févr. 2015, [Pierre T. et autres] ; J. O., 1er mars 2015, p. 4021]

1. Sanction ayant le caractère d’une punition et privation de liberté. Le juge répressif ne dispose pas du monopole de réprimer. Le Conseil constitutionnel a développé la notion de « sanction ayant le caractère d’une punition » pour encadrer le pouvoir de punition des autorités administratives indépendantes, dans son contrôle de constitutionnalité a priori, alors que le législateur développait le recours à de telles autorités : la sanction prononcée par une autorité de nature non judiciaire « ne peut être infligée qu'à la condition que soient respectés le principe de légalité des délits et des peines, le principe de nécessité des peines, le principe de non-rétroactivité de la loi pénale d'incrimination plus sévère ainsi que le principe du respect des droits de la défense » [Cons. const., déc. n° 88-248 DC du 17 janv. 1989 portant sur la loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 sept. 1986 relative à la liberté de communication : J. O., 18 janv. 1989, p. 754 ; consid. n° 36 et s.]. Un tel raisonnement n’est pas sans rappeler la démarche de la Cour européenne des droits de l’Homme, qui a adopté des critères autonomes lui servant à retenir une vision large de la matière pénale d’une part, pour élargir l’application des garanties du procès équitable de l’article 6 de la Convention [v. par ex. CEDH, ch., 23 sept. 1998, Malige c. France, req. n° 68/1997/852/1059 : Rec. CEDH, 1998-VII ; RFDA, 1999, p. 1004, comm. C. Mamontoff ; RSC, 1999, p. 112, obs. J.-P. Delmas Saint-Hilaire ; AJP, 2008, p. 491, obs. D. Botteghi], et de la peine d’autre part, pour élargir l’application de la légalité criminelle de l’article 7 [CEDH, ch., 8 juin 1995, Jamil c. France, req. n° 15917/89 : Rec. CEDH, série A, n° 317-B ; RSC, 1995, p. 855, obs. L.‑E. Pettiti ; ibid., 1996, p. 471, obs. R. Koering-Joulin ; AJDA, 1995, p. 719, chron. J.‑F. Flauss ; D., 1996, p. 197, obs. J.-F. Renucci]. Toutefois, le Conseil constitutionnel a exclu que les autorités administratives indépendantes puissent prononcer une sanction privative de liberté, dans un obiter dictum, sans fondement clair, dans le même considérant de principe acceptant, pour le reste, la mise à disposition d’un pouvoir de sanction à l’autorité administrative : « le principe de la séparation des pouvoirs, non plus qu’aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle ne fait obstacle à ce qu'une autorité administrative, agissant dans le cadre de prérogatives de puissances publiques, puisse exercer un pouvoir de sanction dès lors, d’une part, que la sanction susceptible d’être infligée est exclusive de toute privation de liberté et d’autre part, que l’exercice du pouvoir de sanction est assorti par la loi des mesures destinées à sauvegarder les droits et libertés constitutionnellement garantis » [Cons. const., déc. n° 89-260 DC du 28 juil. 1989 portant sur la loi relative à la sécurité et à la transparence du marché financier : J. O., 1^er août 1989, p. 9676 ; RFDA, 1989, p. 671, comm. B. Genevois ; consid. n° 6]. Quant à la Cour européenne des droits de l’Homme, elle tolère la sanction administrative privative de liberté, dès lors que son prononcé respecte l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’Homme [CEDH, 10 févr. 2009, gde ch., Zolotoukhine c. Russie, req. n° 14939/03 : Rec. CEDH, 2009 : D., 2009, p. 2014, comm. J. Pradel ; RSC, 2009, p. 675, obs. D. Roets ; § 56].

En revanche, le droit disciplinaire français [le Conseil constitutionnel utilise aussi en cette matière la notion de « sanction ayant le caractère d’une punition » et la question prioritaire de constitutionnalité lui a permis de se prononcer sur plusieurs régimes professionnels, il est vrai, non concernés jusqu’alors par la privation de liberté – v. concernant la discipline des notaires, Cons. const., déc. n° 2011-211 QPC du 27 janv. 2012 [Éric M.] ou Cons. const., déc. n° 2014-385 QPC du 28 mars 2014 [Joël M.] – v. concernant la discipline des vétérinaires, Cons. const., déc. n° 2011-199 QPC du 25 nov. 2011 [Michel G.]] a connu de l’usage de la privation de liberté à titre de punition [v. par ex. les arrêts tels que définis par la loi du 17 déc. 1926 portant code disciplinaire et pénal de la marine marchande : J. O., 19 déc. 1926, p. 13252 – v. par ex. les « arrêts de rigueur », tels que définis par l’article 80 du décret n°66-749 du 1^er oct. 1966 portant règlement de discipline générale dans les armées, obligeant le militaire sanctionné à être soumis « à un régime spécial de privation de liberté subi dans une enceinte militaire », soit dans « les chambres d’arrêts individuelles » soit dans « les locaux d’arrêts », desquels le militaire ne pouvait sortir qu’une heure par jour].

[biblio.] Doctrine : C. Escuillié, "Un encadrement cosmétique du renvoi des mineurs étrangers arbitrairement rattachés à des adultes accompagnants"

http://revdh.revues.org/1067#authors

[bilio.] Doctrine : L. Friouret : "L’absence d’information des droits de la personne hospitalisée sous contrainte, un manquement sans incidence sur la légalité de la décision administrative" [comm. sous Cass. Civ. 1ère, 15 janvier 2015, n° 13-24361, publié au bulletin] ; ADL, févr. 2015

L. Friouret : "L’absence d’information des droits de la personne hospitalisée sous contrainte, un manquement sans incidence sur la légalité de la décision administrative" [comm. sous Cass. Civ. 1ère, 15 janvier 2015, n° 13-24361, publié au bulletin] ; ADL, févr. 2015.

[obs.] La reconnaissance de la compétence du juge judiciaire pour apprécier du défaut « de perspective raisonnable d’exécution de la mesure d’éloignement dans le délai restant à courir de la rétention » [Trib. Confl., 9 févr. 2015, M. H. c. Préfet de Seine-et-Marne, n° 3986]

L’affaire [Trib. Confl., 9 févr. 2015, M. H. c. Préfet de Seine-et-Marne, n° 3986] ne devrait pas véritablement prêter à discussion tant sa solution, qui rend le juge des libertés et de la détention compétent, lorsqu’il est saisi de la prolongation de la rétention administrative de l’étranger, pour apprécier du défaut « de perspective d’exécution de la mesure d’éloignement dans le délai restant à courir de la rétention », est logique, pour poser la question du bien-fondé de la privation de liberté, de sa nécessité et de sa proportionnalité, pour lequel le juge judiciaire bénéficie d’un monopole établi par le Conseil constitutionnel, le Tribunal des conflits lui-même et le juge judiciaire [Cons. const., déc. n° 2010-71 QPC du 26 nov. 2010, [Mme S.] : J. O., 27 nov. 2010, p. 21119 ; Dr. Famille, 2011, comm. n° 11, note I. Maria ; RFDA, 2011, p. 951, chron. A. Pena ; JCP, 2011, n° 189, note K. Grabarczyk ; AJDA, 2011, p. 174, X. Bioy ; consid. n° 37 : « si, en l'état du droit applicable, les juridictions de l'ordre judiciaire ne sont pas compétentes pour apprécier la régularité de la procédure et de la décision administratives qui ont conduit à une mesure d'hospitalisation sans consentement, la dualité des ordres de juridiction ne limite pas leur compétence pour apprécier la nécessité de la privation de liberté en cause » - T. confl., 6 avr. 1946, Sieur Machinot c. pft Police : Rec. CE, p. 326 : « s’il appartient à la juridiction administrative de connaître de la régularité de la décision administrative par laquelle l’autorité préfectorale ordonne un internement dans un établissement d’aliénés, l’autorité judiciaire est seule compétente, en vertu de la loi du 30 juin 1838, pour apprécier la nécessité de cette mesure et les conséquences qui peuvent en résulter » - Cass. civ. I, 29 nov.1989, n° 87-18.660 : Bull. civ. I, n° 370 ; « si l'autorité judiciaire s'est vu conférer par l'article 35 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 l'appréciation de l'opportunité et de la régularité des mesures de surveillance et de contrôle qui peuvent être prises par l'autorité pour assurer le départ de l'étranger ayant fait l'objet d'un refus d'autorisation d'entrée sur le territoire français, d'un arrêté d'expulsion ou d'une mesure de reconduite à la frontière, elle est incompétente pour se prononcer sur la régularité de la mesure de reconduite à la frontière prise en application de l'ordonnance du 2 novembre 1945, hormis l'existence d'une voie de fait »].

En matière de rétention administrative, la loi rappelle que la durée de la rétention administrative ne doit dépasser « le temps strictement nécessaire à son départ », si bien que  « l'administration doit exercer toute diligence à cet effet », réalisant elle-même le lien entre le bien-fondé de la privation de liberté, l’existence de perspectives raisonnables d’exécution de la mesure d’éloignement durant le délai de rétention et la diligence des autorités à réaliser les opérations [art. L. 551-4 CESEDA]. La jurisprudence de la Cour de cassation la plus récente en la matière avait pourtant refusé au juge judiciaire d’opérer le contrôle du respect des conditions posées par la disposition et de libérer en cas de constat de l’absence de perspective raisonnable d’exécution de la mesure d’éloignement dans le délai restant à courir de la rétention [Cass. civ. I, 25 juin 2014, n° 13-23.940 : inédit ; « qu'en procédant ainsi à une vérification des conditions de délai nécessaires au départ prévu à l'article L. 554-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, le premier président a porté une appréciation sur la légalité de la décision administrative ordonnant le placement en rétention administrative de [l’étranger], partant excédé ses pouvoirs » - v. pour nos critiques de cette solution, notre chron., n° 43 – on notera que les conclusions de B. Da Costa sur cette affaire tranchée par le Tribunal des conflits ont minimisé la portée de cet arrêt, notant que concernant le cas d’un étranger ayant réalisé un recours devant la Cour nationale du droit d’asile, l’appréciation des perspectives d’éloignement pendant le délai de la rétention par le juge judiciaire revenait bien à apprécier la légalité de la décision administrative de placement en rétention, laissant la possibilité pour cette jurisprudence de perdurer, dans ce cas particulier seulement]. Le juge des libertés et de la détention avait en l’espèce réalisé la même appréciation restrictive de sa propre compétence naturelle, tandis que le juge administratif saisi en référé-liberté avait renvoyé l’affaire devant le Tribunal des conflits, « estimant que le maintien en rétention résultait d’une décision du juge judiciaire et que le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile attribuait compétence à ce dernier pour y mettre fin ».

Au regard de la décision, il revient en conséquence au juge judiciaire de vérifier que la détention de l’étranger ne dépasse pas le temps strictement nécessaire à son départ, au regard de l’existence d’une perspective raisonnable d’exécution de la mesure d’éloignement dans le délai restant à courir de la rétention, notion issue directement de l’article 15-4 de la Directive « retour » du 16 décembre 2008 [« lorsqu’il apparaît qu’il n’existe plus de perspective raisonnable d’éloignement pour des considérations d’ordre juridique ou autres ou que les conditions énoncées au paragraphe 1 ne sont plus réunies, la rétention ne se justifie plus et la personne concernée est immédiatement remise en liberté »], mais aussi, du fait du raisonnement mené sur l’article L. 551-4 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile sans distinction entre ses deux phrases, d’assurer le contrôle des diligences de l’administration [v. sur la jurisprudence plus ancienne de la Cour de cassation autorisant le juge judiciaire du fond à réaliser ce contrôle, Cass. civ. II, 30 nov. 2000, n° 99-50.085 : Bull. civ. II, n° 158 et Cass. civ. I, 16 juin 2011, n° 10-18.226 : Bull. civ. I ; Rev. crit. DIP, 2012, p. 82, obs. S. Corneloup].

De manière plus générale, le Tribunal des conflits semble définitivement fermer toute possibilité pour le juge administratif, notamment saisi en référé, de libérer l’étranger retenu : « il résulte de ce qui précède que le juge judiciaire est seul compétent pour mettre fin à la rétention lorsqu’elle ne se justifie plus pour quelque motif que ce soit ». Alors que le juge judicaire est incompétent pour apprécier de la légalité des décisions administratives fondant la détention de l’étranger, les référés administratifs ne peuvent définitivement pas combler les lacunes de l’article L. 512-1 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, qui prévoit un contrôle à 72 heures par le juge administratif et pour certains cas des décisions administratives fondant la rétention de l’étranger [on notera toutefois que le Conseil d’État défend une application large du champ de la disposition pour avoir reconnu récemment son application à l’étranger retenu en vue de sa remise, en application de l'article L. 531-1 CESEDA, aux autorités compétentes de l'État membre qui l'a admis à entrer ou à séjourner sur son territoire ; CE, sect., 30 déc. 2013, Bashardost, n° 367533 : Rec. CE].

Enfin, fidèle à sa jurisprudence traditionnelle, on pourra regretter que le Tribunal des conflits fonde la compétence judiciaire sur les réserves d’interprétation formulées par le Conseil constitutionnel dans ses examens de la législation des étrangers [Cons. const., déc. n° 2003‑484 DC du 20 nov. 2003 portant sur la loi relative à la maîtrise de l’immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité : J. O., 27 nov. 2003, p. 20154 : Gaz. Pal., 2005, doct., p. 685, comm. J. Boyer ; consid. n° 51 ; LPA, 20 janv. (partie I) et 21 janv. (partie II) 2004, p. 10, comm. J.‑É. Schoettl ; consid. n° 66 : « l'étranger ne peut être maintenu en rétention que pour le temps strictement nécessaire à son départ, l'administration devant exercer toute diligence à cet effet ; que l'autorité judiciaire conserve la possibilité d'interrompre à tout moment la prolongation du maintien en rétention, de sa propre initiative ou à la demande de l'étranger, lorsque les circonstances de droit ou de fait le justifient » - v. pour une formule approchante, Cons. const., déc. n° 2011-631 DC du 9 juin 2011 portant sur la loi relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité : J. O., 17 juin 2011, p. 10306 ; AJDA, 2011, p. 1174, obs. M.-C. de Montecler ; Constitutions, 2012, p. 597, obs. V. Tchen ; consid. n° 75], plutôt que directement sur le fondement de l’article 66 de la Constitution, visé au même titre que l’article 62 de la Constitution mais absent du corps du raisonnement, le caractère attributif de compétence de la première disposition au profit du juge judiciaire, d’une façon ou d’une autre, étant toujours minoré.